Mucho se ha escrito sobre la manera en la que los estados de la región han acogido y reaccionado frente a la llegada de los nacionales venezolanos, resaltando su creatividad y rapidez en la implementación de mecanismos jurídicos de emergencia para permitir su entrada y estancia regular en sus territorios. Sin embargo, entre los elementos que comparten estos análisis, llama la atención el muy escaso número de reconocimientos de la condición de refugiado en beneficio de los nacionales venezolanos. Esto, a pesar de que estos mismos países hayan adoptado la definición ampliada de refugiado de la Declaración de Cartagena de 1984; y que sean, a su vez, los que reciben el mayor número de solicitudes de refugio.
Por su parte, Colombia es el país que más migrantes provenientes de Venezuela ha acogido en su territorio. Sin embargo, frente a los 1’300.000 nacionales venezolanos que se estima están presentes en Colombia, desde 2014 hasta el momento, las solicitudes de asilo resultan ser poco más de 5.300. Al respecto, resulta especialmente preocupante el escasísimo número de reconocimientos de la condición de refugiado, en relación con y alto número de solicitudes presentadas y pendientes de respuesta. Una situación que parece ser común en otros estados de la región, cuyos sistemas de asilo se encuentran desbordados.
En este contexto, la última medida administrativa adoptada por el Estado colombiano frente a la situación de las personas solicitantes de refugio amerita especial atención. El pasado 5 de julio de 2019, mediante la resolución 3548 de 2019, expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, se creó el Permiso Especial Complementario de Permanencia (PECP). Este permiso aplica únicamente para los ciudadanos venezolanos que hayan solicitado el reconocimiento de la condición de refugiado en Colombia entre el 19 de agosto de 2015 y el 31 de diciembre de 2018 y a quienes además se les haya rechazado su solicitud o se les haya negado el reconocimiento de la condición de refugiado. Asimismo, el PECP solo podrá ser solicitado por los ciudadanos venezolanos que se encontraban en territorio colombiano a la fecha de expedición de la resolución y que no tienen una medida de expulsión o deportación vigente.
Se requiere también que los solicitantes no sean titulares de visa u otro permiso especial o que no estén en proceso de solicitud de estos documentos. En cualquier caso, a pesar de que se cumpla con los requisitos mencionados, la resolución explicita que la expedición del PECP sigue siendo una facultad discrecional y potestativa de Migración Colombia, la autoridad que ejerce la vigilancia y el control migratorio y de extranjería en el Estado colombiano.
Una vez más, se trata de una medida de “facilitación migratoria” de carácter temporal y rudimentaria para gestionar la permanencia los ciudadanos venezolanos en el país. En estos aspectos, se asemeja mucho al Permiso Especial de Permanencia (PEP). Es oportuno poner de presente la tensión existente en el PECP. Si bien, por un lado, la creación de este permiso implica reconocer que “les resulta imposible retornar a su país de origen”, de acuerdo con las consideraciones de la resolución, por el otro ratifica la persistencia del Estado colombiano en abstenerse de reconocer que nos encontramos, en muchos de estos casos, frente a una “violación masiva de los Derechos Humanos u otras circunstancias que hayan turbado gravemente al orden público”. Es decir, a una necesidad de protección internacional bajo la definición ampliada de la Declaración de Cartagena.
Entonces, el PECP es una medida que solo, aparentemente, ofrece una alternativa a la obligación de abandonar el territorio colombiano para aquellos ciudadanos venezolanos que, frente a un rechazo o respuesta negativa a su solicitud, no cuenten con otros documentos para permanecer en Colombia. Sin embargo, plantea muchos interrogantes sobre las intenciones del Estado colombiano de revisar y reformar el sistema de asilo nacional.
Por todo lo anterior, el PECP puede considerarse otro permiso más, reflejo de esa política migratoria reactiva y de breve plazo desarrollada por el Estado colombiano hasta el momento. Esto es así, muy a pesar de que, por fin, el Gobierno colombiano haya radicado el muy esperado proyecto de ley migratoria, el pasado 24 de julio de 2019. Aunque llegara a convertirse en ley, el proyecto de ley está lejos de generar un cambio cualitativo en la situación de los migrantes provenientes de Venezuela, especialmente de los solicitantes de refugio.
En efecto, a pesar de que el proyecto de ley incorpora unos artículos sobre refugio, no propone cambios estructurales a las autoridades ni al procedimiento para tramitar las solicitudes de refugio. Entonces, por lo menos en lo que tiene que ver con el refugio, la situación de los migrantes sigue siendo muy precaria y la respuesta del Estado colombiano restrictiva y resistente a reconocerles la necesidad de protección internacional. Esto, más allá del reconocimiento de la definición ampliada de la Declaración de Cartagena, presente en la resolución sobre el PECP e incorporada expresamente en el articulado del proyecto de ley recientemente radicado.
Elaborado por Gracy Pelacani, Clínica Jurídica para Migrantes, Facultad de Derecho, Universidad de los Andes